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关于深入学习和全面推进《预算法》实施的思考
    发布时间:2015-09-01 10:08:15.0    作者:null    点击数:1
 

县人大常委会财经工委   安良科

    党的十八届四中全会指出,法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。2015年1月1日,我国重新修订并颁布了新的《预算法》,新《预算法》的颁布,是我国财税体制改革进程中具有里程碑意义的一件大事,标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。

    一、学习《预算法》的几点认识

    预算是财政的核心,预算制度是国家治理体系的重要内容。1994年颁布的《预算法》,从法律上肯定了分税制的改革成果,从根本上奠定了我国现代预算制度的基础框架。但随着社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立,财政的总体规模、收支结构、覆盖领域、管理方式等都发生了深刻的变化,原《预算法》已经难以适应新的外部环境。党的十八届三中全会以来,随着全面深化财税体制改革加快推进,跨年度预算平衡机制、政府综合财务报告制度、政府债务纳入预算管理、中期财政规划等一系列新的改革举措陆续推出,可以说力度前所未有。而这一系列的改革,都需要有法律授权或者法律明确规定,从中央到地方才有章可循。因此,这次《预算法》的修改,就是要在新形势下推进预算管理的法治化、规范化,就是要更加有效地发挥财政在国家治理中的基础和支柱作用,就是要在全面深化财税体制改革中发挥保驾护航、引领方向的作用。修改后的《预算法》,完成了从“管理法”向“控权法”的转变,政府既是管理监督主体,同时也成为被管理、被监督的对象。

    一是新《预算法》的实施,将进一步推进预算公开透明。现代预算制度讲求公开透明,只有做到预算公开透明,才能将政府预算置于公众的普遍监督之下,从而促使政府合理安排使用财政资金。我国过去的政府预算在公开透明方面做得很不足,每年公布的中央和地方预算报告对于大多数人来讲犹如数字天书,被诟病为“外行看不懂,内行说不清”。为推动预算公开透明,我国近几年也在不断推进预算制度改革。为回应社会公众普遍关注的“三公费用”问题,从2011年开始,中央和地方逐渐实施了“三公费用”公开。预算公开透明,并不仅仅只是公开几个预算项目那么简单,它涉及到预算编制的科学性和合理性,以及预算执行的规范性和精细化管理等问题。新《预算法》的颁布实施,有利于建立公开透明的预算制度,让政府预算在“阳光”底下运行,建立阳光预算和阳光政府。

    二是新《预算法》的实施,将全面深入推进政府预算改革。新《预算法》改进了预算的控制方式,强化了支出预算约束。如:各级政府向本级人大报告支出预算的同时,要重点报告支出政策内容;预算执行中如需增加或减少预算总支出,必须报经本级人大常委会审查批准;收入预算从约束性转向预期性,各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标;同时,为适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要,新《预算法》强调各级政府应当建立跨年度预算平衡机制;实行中期财政规划管理,编制多年滚动财政规划,并强化滚动财政规划对年度预算的约束。新《预算法》增加了允许地方政府举借债务的规定,但同时从举债主体、规模等方面作出严格的限制。此外,新《预算法》对完善转移支付制度作出了规定,强调财政转移支付应当规范、公平、公开,以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。新《预算法》有利于提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性,从而减少“跑部钱进”现象和对地方事权的过度干预,也有利于地方统筹安排预算。

    三是新《预算法》的实施,不仅仅是政府预算工作的事,其实也跟咱老百姓的生活密切相关。政府预算的公开透明,让老百姓更加全面、详细地了解预算状况,从而参与到预算的讨论和监督之中,使政府预算安排更加符合社会公众的期望和要求。就我县来讲,最近几年我县投入大量的财政资金向民生领域倾斜,老百姓在医疗、教育、社保、就业等方面也享受到了实惠。但随着经济社会的发展,群众对生活的期望也在发生改变,并对政府预算提出了新的要求。比如,我县城区近年家庭轿车拥有量不断的增长,交通拥挤和停车难的问题越来越突出,这就要求政府增加在交通和城市管理方面的投入。新《预算法》实施后,老百姓更有机会参与到预算过程之中,我们普遍关心的民生问题更加能够在预算上得到保障。

    二、推进《预算法》实施的几点思考

    (一)完善四本预算体系 将政府债务纳入预算管理

    按照现代政府治理理念,所有财政收支均应全部纳入预算,全面接受审查监督。但是,目前一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算四本预算之间仍然存在交叉、重叠的领域,影响了财政资金的统筹使用,也不利于人大的监督。因此,《预算法》不仅强调每本预算应保持相对完整、独立,更强调基金、国资、社保与一般公共预算要相互衔接,加大四本预算统筹力度。同时,《预算法》将政府债务纳入预算管理,从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题。债务本身并不可怕,关键是要放在阳光下,要切实按照《预算法》的要求,开前门、堵后门、筑围墙,真正将政府性债务纳入预算管理,纳入人大、审计监督范围,并同步完善评估预警、应急处置、责任追究制度。

    (二)转变平衡机制 把当年预算与长远规划相结合

    新《预算法》明确要求各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标,并规定各级政府应当建立跨年度预算平衡机制,一般公共预算可以设置预算稳定调节基金。从财政管理的角度看,设立预算稳定调节基金后有三大利好:有利于稳定年度间收支,超收补充基金,短收调用基金,实现逆周期调节;有利于强化超收管理,超收当年不分配,直接纳入稳定调节基金,作为次年预算安排的来源,人大对超收的监管从后端移到了前端;有利于控制结转结余,连续两年未用完的结转资金,将作为结余资金管理进入调节基金管理,这将有利于资金的统筹使用,盘活存量资金。按此思路,今后的工作,要积极探索和设立预算稳定调节基金,按规定统筹结转结余资金进入预算稳定调节基金,从而逐步建立起跨年度的预算平衡机制。同时,还要按照中央的部署启动试编中期财政规划,把部门规划与财政规划衔接起来,把现行支出与政府长远发展规划结合起来,为经济社会发展赢得更多的可调节空间,实现真正意义上的滚动预算。

    (三)硬化预算约束 从严控制政府支出

    目前,支出预算约束力不强是一个从中央到地方普遍存在的问题,人大、审计每年都提出预决算差距较大、年初预算刚性不足的意见。

   因此,要在三个方面力求实效,一是要求编实编细年初支出预算,即一般公共预算支出,按功能分类要编列到项,按经济性质分类要编列到款。二是强化年初预算约束力,即所有支出必须以经过批准的预算为依据,未列入预算的不得支出。三是严格限定预算调整,即在预算执行中,各级政府一般不得出台新的增支、减收政策。必须作出的,要在向人大报送的预算调整方案中作出安排,并说明预算调整的理由、项目和数额。

    (四)加强追踪问效 实施绩效与预算挂钩

    新《预算法》明确地把“讲求绩效”作为预算编制的五大原则之一,规定各部门、各单位是预算执行主体,对执行结果负责。同时,新《预算法》进一步明确指出,支出预算编制要参考其绩效评价结果。目前,这项工作刚起步,工作的重点还是在出台制度、建立机制、建立指标体系等基础工作层面。下一步的绩效工作,一是要抓重点,对一些重点部门、重点项目实施绩效管理,以点带面,逐步推开。二是要抓应用,将评价的结果与预算的安排真正挂起钩来,让财政与部门共同提高资金的绩效。三是要抓机制,每一次的绩效评价结果,要及时反馈部门;每一年的绩效情况,要逐步予以公开,形成常态机制。

    (五)加快推进预算公开 健全透明预算制度

    公开透明是现代财政制度的基本特征,提高预算透明度是现代国家不断努力的方向。要真正做到“公开透明”,就必须首先做到“全面规范”。只有把完善预算体系、健全平衡机制、强化预算约束、提高预算绩效的工作做好了,才能够更好地接受人大的监督,接受社会各界的监督。但要提高公开的实效,不仅是要深化改革、加强管理,也要加强解释沟通。财政工作涉及面非常广、专业性非常强,要在短时间内看懂预算、监督政府收支确实不易。比如面向人大和社会公众的财政报告,既要加大信息量,披露受关注度高的重点项目支出,又要丰富细化图表,让财政数据以及数据与数据之间的对应关系一目了然,让人大代表、社会公众能够看清楚、看明白预算,有效监督政府收支行为。

 

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